沈洪、黄菊秀

    [内容提要]  环境公益诉讼制度作为实现环境正义和环境民主的制度化手段，既象征着公民权利的日益觉醒，又体现了法律的理性精神。单纯的行政手段的运作难以有效保护环境公益，现行的民事与行政诉讼法律制度在本质上也难以实现有效保护环境公益的目的。环境公益诉讼制度本身具有利于环境公益保护的独特措施，其建设的必要性无庸质疑。我国环境公益诉讼制度的欠缺属于制度预设不足，补救办法是增设新的制度。“它山之石，可以攻玉”，欲创设一项在我国尚属空白的法律制度，以世界的眼光在全球范围内寻求思路，是明智且必需的。美国、日本、印度环境公益诉讼制度以其各自特点拓展了我们的视野。通过制定新的法律、创设新的法律条款或修改法律的原有规定等方式，在法律中设立环境公益诉讼制度应是我们的现实选择。为此，在宪法、组织法，民事、行政诉讼法，环境保护单行法等层面上都应各有作为。
    [关键词] 环境公益诉讼  必要性  比较研究  立法建议 

    2010年春季，西南5省遭遇世纪大旱，2000多万人面临无水可饮的绝境，40万公顷良田颗粒无收 。西南大旱还引发了湄公河四国与中国的用水争端。1995年世界银行副行长伊斯梅尔•萨拉杰尔丁（Ismail Selageldia）就曾预言：“20世纪的许多战争都是因石油而起，而到21世纪水将成为引发战争的根源。” 大灾中，迎来了第18个世界水日，其主题是：“严格水资源管理，保障可持续发展”。基于当前水资源破坏、水资源污染事件数量日益增多、频率逐渐加快、影响愈加严重，关于以保护水资源为视点的环境公益诉讼制度的讨论成为焦点。政协委员、人大代表纷纷提出了立法或制度建设的建议和议案。政协委员梁从诫提交了关于尽快建立健全环境公益为诉讼制度的提案，吕忠梅等30名全国人大代表提出过相关建议案 。最高人民法院副院长万鄂湘在去年两会期间，也提出了名为“建立环境公益诉讼制度推进生态文明建设”的提案，呼吁“尽快建立我国环境公益诉讼制度已势在必行。” 但将环境公益诉讼从观念转化为行动，从理论转化为现实的操作，仍十分缓慢。本文旨在探讨环境公益诉讼制度的理论概述，考查美国、日本、印度等国家的环境公益诉讼立法、司法实践情况，并进而探讨该种制度在我国建立的必要性及路径选择，最终提出一些具体的立法建议，以期抛砖引玉。
    一、环境公益诉讼的概述
    虽然国外已经有环境公益诉讼的成功先例，国内学界已经为建立环境公益诉讼作了不少理论论证，司法界也为此作了一些有益尝试，但不管是立法还是司法实践都没有明确环境公益诉讼的法律地位，也没有展现该制度的状态。因此试图建立这一不曾存在于我国的新制度，还必须讨论其基础理论。
    （一） 环境公益诉讼概念界定
    据学者考证，公益诉讼由来已久，早在罗马法时期，就有了公益诉讼和私益诉讼之分。 公益诉讼是与私益诉讼相对而言，区分两者的基本依据是“益”,为私益者称私益诉讼,为公益者称公益诉讼。公益诉讼，通说是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。环境公益诉讼，则是指特定的国家机关、社会组织和公民，为维护环境公共利益，根据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度 。根据以上定义，环境公益诉讼分为环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼两大类。环境公益民事诉讼是指一切单位（含法人、社团组织、企事业单位）或者公民，对破坏生态环境，危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人提起的民事诉讼。环境公益行政诉讼是指公民、法人、社团组织对行政机关就破坏生态环境，危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人的行为或不作为而提起的行政诉讼。理解环境公益诉讼，关键是把握“公益”。《辞源》中的公益概念为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而言。”个人和法律拟制为人的组织的利益为私益；相应的，人类、国家、集体、社会、不特定的多数人的利益属于公益。公益从主体的构成来看可以分为两类, 一类为不特定多数人的利益，即多人公益。是多个人的利益,多人公益分属于多个人中的每个人。其主体是多个人而非单一主体，实质上是多个人的私益，只因其主体多，在“一人为私二人为公”语境下，其被笼统称为公益。这种诉讼与其他多个人利益的诉讼相比，差别仅在于其所要维护的利益是与环境有关联的利益，因此恰当的表述应为多人环境权益诉讼。为多人公益进行的诉讼实质上是私益诉讼，不足以自成一个独立的诉讼体系，属于传统的诉讼范畴，能通过传统的诉讼方式予以解决。我们所关注的所谓环境公益诉讼是为实现环境公共利益而为的诉讼 。环境公益是多数人组成的集体的利益,是集体的不可分割的整体利益,由参与其中的人们共享。环境公益的主体只有一个主体,即享有环境利益的那个集体。例如人类拥有某种物种的利益等。集体公益才是真正的公益，其特点不在于其人数庞大，而在于其公共性和不可分性。　　
    （二）环境公益诉讼的特征
    与传统的普通环境侵权救济方式和手段相比，环境公益诉讼制度具有以下显著特征：
    为公共利益而诉。环境民事公益诉讼的目的不同于一般的民事、行政诉讼，不是对私人利益提出的诉讼，而是针对公共环境利益提出的。公共利益最突出的特点就在于它没有当然的所有者，也没有特定的代理机构或代理人。即使提起诉讼的原告是环境污染和破坏行为的直接受害人，其提起诉讼的诉讼请求也是针对整个被侵害的公共环境利益提起的，其目的不是使或不仅使其个人或不特定的多数人受损的利益得到救济，而是使受损的共同环境利益得到救济，使被污染和破坏的环境得到补救，或避免环境被污染和破坏。所以，其诉讼目的具有明显的公益性。
    为环境利益而诉。环境损害的大致范围是“人类的环境行为所造成的对环境的消极影响和由受影响的环境引起的包括人的利益损害在内的各种损害”  。环境污染与破坏行为给广大民众的人身权和财产权等权益造成重大的甚至是不可挽回的损失构成环境侵权，但此仅为环境损害后果的一个部分，环境损害更为根本更为严重的后果就是对自然环境本身所造成的损害。前者属于环境权益诉讼的范围，属于民事诉讼的范畴，而后者才是真正意义的环境公益诉讼。环境利益不是以环境为媒介而发生利益或造成的损害，而是环境对人的有用性。环境公益来自自然，益及人类，可共享，但不可分割或控制。
原告主体的广泛性。我国民事、行政两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益归属于原告，原告具有特定性。而环境公益诉讼恰恰相反，它有时没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益，诉讼的目的是为了维护社会公共利益，诉讼利益归属于社会。就环境问题而言，任何对环境污染和破坏的行为，或许有或许没有直接的受害者，但却关系着在这个被污染和破坏的环境里生活的所有民众及其后代，乃至关系到整个地球的环境变化而使全人类都受到影响，因此原告具有广泛性。
    诉讼提起的预防性。环境公益诉讼的目的在于保护公共利益，所以应更强调其预防损害的功能。环境污染和破坏具有不可逆性，事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救 ，因此对于环境公益诉讼的提出不以发生实质性的损害为要件，只要存在发生损害的潜在性危险就可以提起诉讼。
    二、国外环境公益诉讼制度的比较法研究
    传统上，那些欲变革或提升本国法律文化或创建新法律制度的国家，总免不了从其他国家的做法中寻找思路和灵感 。当前在世界范围内，欧美地区的环境公益诉讼较为发达和成熟，制度设计独具特色，日本的民众诉讼制度自水俣湾汞污染事件以来逐步发展完善，而印度作为第一个引进公益诉讼的发展中国家，其国情、经济和社会生活等方面与我国具有极大的相识性，尤其目前也面临着发展经济与环境保护的双重任务。因此以上国家的环境公益诉讼制度都具有很好的借鉴意义，值得探究。
    （一）美国的环境公民诉讼。在世界各国的环境公益诉讼制度中，美国的环境公民诉讼（environmental citizen suit）是世界上最为完善的。该制度始立于《1970年清洁空气法》中，由16部联邦环境法律中的公民诉讼条款（citizen suits provisions）予以体现，没有单一的、专门化的法律予以规定。美国联邦环境法律中的公民诉讼条款的内容十分复杂和丰富。典型的环境公民诉讼条款为任何人（任何公民）有权代表自已对任何人包括美国政府及其政府机构提起民事诉讼，以实施授权该公民诉讼条款的环境法律以及依据该成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求 。 美国的公民诉讼中有以下典型之处值得我们进行研究：（1）美国公民诉讼的确立是先在法律中明确规定，后通过司法判例进行解释和应用的道路，既有法律支持又有实践验证，做到了知行合一；（2）在原告资格方面，美国在1970年的《清洁空气法》中率先纳入公民诉讼条款时，规定“任何人均可以提起诉讼”，对公民的起诉资格没有作任何限制。法律条文规定并未对利益关联作任何规定。但在两年后撰写《清洁水法》中的公民诉讼条款时，对可提起诉讼公民的资格做出了限制性规定，将“公民”定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”，根据1972年的《洁净水法》的规定，“公民”被定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”，与其他诉讼上所要求的“实际损害”要件相当；（3）在举证责任承担方面，美国《清洁空气法》和《联邦水污染控制法》采取举证责任倒置的方式，这点与我国环境保护方面的法律规定类似；（4）对诉讼做出适当的限制，公民诉讼的提起虽在于满足公益目的，但若太过宽松可能会影响当地主管机关执法上的资源调配，故在立法和实践过程中适当进行了限制，比如行政自由裁量行为除外、60日前告知义务等限制性的条款，在一定程度上遏制了滥诉的出现；（5）管辖法院的确定方面，确定了被告人所在地或污染行为发生地法院管辖的原则，但也有一个特例就是对EPA的行政行为不服所提起的诉讼，环境保护法律特别规定其专属哥伦比亚特区的巡回上诉法院管辖 。
    （二）日本的民众诉讼制度
     作为环境公益诉讼性质的民众诉讼是由日本行政诉讼法规定的，1976年制定的《行政案件诉讼法》第5条称当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系人之资格提起的诉讼”为“民众诉讼”，是行政案件的一种诉讼形式，所以日本的环境公益诉讼带有明显的行政公益诉讼的特色。 日本的民众诉讼中有以下典型之处值得我们进行研究：（1）日本民众诉讼中的选定当事人制度，该制度类似于我国诉讼理论中的诉讼代表人制度。（2）日本的民众诉讼划分为多种类型，具体有：取消诉讼，指的是当事人请求取消行政机关的处分及其他具有公权力拘束力的行为的诉讼，该种诉讼的发生需要具备的要件是存在需要取消的行政行为或该行为具有公权利的效力；居民诉讼，该诉讼本来是用以居民追究地方公共团体在财务会计上的违法行为，后应用于环境行政管理中，即当地方公共团体支出了不必要的费用时，居民可以对该费用支出的正当性提起居民诉讼，间接地抨击行政机关在环境行政运作上的违法性。（3）在原告资格的界定方面，日本公民诉讼确定了两个标准，一为因环境破坏遭受了现实的损害，二是所遭受的损害是法律需要保护的合法利益，仅认为因公害受害的区域居民有原告资格，其他居民则除外，这与标准的环境公益诉讼对原告资格的要求是背离的 。
    （三）印度的环境公益诉讼
      印度与我国一样同为发展中国家，印度是较早建立环境公益诉讼制度的国家之一。与美国等发达国家和地区对环境公益诉讼制度规定严格的适用条件不同，印度采取了积极鼓励公益诉讼的做法，制定了富有特色的印度环境公益诉讼模式。印度的环境公益诉讼中有以下典型之处值得我们进行研究：（1）在诉讼资格方面，印度宪法没有规定诉讼资格问题，司法实践中法院遵从的是充分利益标准，但对于授予诉讼资格的充分利益是什么，法院从未进行过任何具体的说明。有关诉讼资格的具体规则的缺失为印度法院在环境诉讼中扩展诉讼资格留下了较大空间，成为印度环境公益诉讼制度发展的原因之一，为个人和非政府组织参加环境公益诉讼提供了广阔的空间 ；（2）在程序和技术上有很强的灵活性，为了鼓励公民参与公益诉讼、监督执法，美国等发达国家和地区虽然允许法院在环境公益诉讼案件中突破传统程序和技术的制约，但这种突破是很有限的（主要表现为举证责任转移或倒置），基本上每一起案件仍然要遵循严格的程序。印度的环境公益诉讼不存在像发达国家和地区那样充分的公共资金的支持，许多具有公益心或公益精神的个人或志愿组织也不具备正确和科学地评估被控诉行为的能力。在这种情况下，如果完全遵循传统诉讼中的对抗制程序，维护环境权益的目的便不能实现。为便利、促进这类新型诉讼，印度法院在程序和技术上表现出很大的灵活性，不仅放松了程序要求，承认非正式的程序的合法性，而且在举证责任负担方面部分地背离了对抗制体制，吸纳了大陆法系国家职权主义模式的做法，加强了法院的职权。（3）印度的环境公益诉讼制度在救济方式上也有自身的特色，而在印度，主要的救济方式则是临时命令。印度环境公益诉讼中严格贯彻预防为主的原则，对于环境损害的发生应该以预防为主，那么传统诉讼中权利和救济之间的紧密联系在这些案件中不是必需的，法官可以创造像临时命令这样的特别救济方式以容纳公共利益。此外，印度法官对判决拥有广泛的裁量权，法官的个人因素不可避免地会影响案件的结果。所以，在印度的环境公益诉讼案件中我们很难辨认出独立、清晰、可分割的解决方案 。
通过比较研究，环境公益诉讼制度呈现以下发展趋势：1、环境公益诉讼的原告资格呈现不断扩大的趋势，随着对传统诉讼理论中“直接利害关系”说的突破，当事人的起诉资格大大放宽，尤其是在英美法系公益诉讼的原告资格扩张到每一个公民原告的资格也不限于自身利益受到不法侵害从而使更多的人都能投身到维护公益的行动中去，另外一些社会团体也被赋予了公益诉讼主体资格，大大的推动了公益诉讼制度的发展，也促进了全球环境保护事业的进步。2、环境公益诉讼受案范围呈现不断扩大的趋势，国外公益诉讼的进展注重将更多类型案件纳入司法审查范围而不局限于传统的受案范围，公益诉讼案件已形成了一股强大的持续增长的趋势，几乎每个诉讼领域都对公益诉讼敞开了大门。 3、环境公益诉讼制度的相关配套措施逐渐完善，通过上述比较可以看出，上述几个国家都相对的提高了法院的工作效率和方式，力求社会秩序的完善和公众的法治意识的进一步提高，这一切对于公益诉讼制度充分发挥其社会保障作用有非常重要的意义。 
     三、建立环境民事公益诉讼制度的必要性论证
    （一）我国现行环境保护手段难以有效保护环境公益
环境保护程序立法不健全，导致我国环境法律制度的整体有效性不足。日本著名法学家兼子一曾精辟地指出“实体法与程序法犹如一辆车的两个轮子，对诉讼都起作用，在它们之间不可能存在主从关系”，强调了实体法与程序法并重的二元论。我国的环境保护虽然业已形成由宪法、单行性法规、环境标准及其他部门法进行各层面保护的实体法体系，但由于“重实体、轻程序”的传统，使我国的环境程序立法远远落后于环境实体立法。我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护单行法中关于单位和个人面对环境污染和破坏时所拥有的权利，一般都参照《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，只笼统地赋予了一般单位和个人对污染和破坏环境行为具有检举、控告、监督的权利，而没有明确赋予单位和个人可以直接对污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利。事实上，我国污染环境的责任者作出赔偿的范围也仅仅局限于“直接受到损失的单位和个人”。如我国《水污染防治法》第5条第2款规定：“因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”第41条规定：“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”因此可以说在我国环境保护立法中亦没有规定环境民事公益诉讼制度。其原因在于：我国现有的环境保护立法大部分是上世纪80、90年代制定的，当时人们的权利意识、环境意识还非常淡薄，保护私益尚且有种种顾虑，更别提提起环境公益诉讼了。以上程序性缺陷，一方面导致确认在实体法中的各项环境权利缺乏实施的程序保障，在发生环境纠纷时不能及时得到有效解决，在无形中放纵了破坏环境的行为，有悖于环境保护的目的。另一方面也大大削弱了我国环境法律体系的整体有效性。因此，建立环境民事公益诉讼，加强环境保护的程序保障，是从根本上遏制破坏环境的行为，维护环境保护法的立法目的，增强我国环境法律体系的合理性、高效性，进一步实现其健全性，以提高其整体有效性，优化环境法律实施结果的需要。
    行政手段难以有效保护环境公益。我国长期以来实行的国家环境管理单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，全面行使环境保护的监督、管理职能。《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保护法》等环境保护法律的有关规定，均表明在我国的环境保护中，政府起着核心作用。强调政府在环境保护中的重要作用并非对环境保护无益，但若把环境保护的全部希望都寄托于政府而忽视其他社会力量的作用，则不太周全。理论上，我国政府凭借其严密的行政权力网络，应当能够实现对各类环境危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时维护环境公共利益 。然而，源于政府决策能力有限、人员有限、政府地位的局限以及监督不力等原因，政府在环境保护中经常表现出失灵，环境行政部门往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足 ，因此仅依靠政府环保部门、行政手段单打独斗，难以达到保护环境的目的。
现行的民事、行政诉讼制度不足以有效保护环境公益。环境公共利益是一种人类共同利益，在环境利益遭受损害的事件中，其致害主体和受害主体都具有广泛性，在很多情况下不能够被特定化，例如臭氧空洞和酸雨等对人类造成的损害，由于全体人类的需求和活动造成了此类环境损害的发生，全体人类都是致害人，而由于生态环境本身的整体性与不可分性，这类环境损害对人类整体的生存和发展构成了确确实实的威胁 。然而，我国现有的民事诉讼制度的设置，却是建立在致害人与受害主体都明确特定的基础之上，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚的是特定人的侵害人身、财产权利的具体行为。这就决定了我国现行诉讼法制度不能有效阻止环境侵害行为，从而达到保护环境公益的效果。
    我国《民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，要求有权提起诉讼的原告必须与本案有直接利害关系，而环境公益的一个重要特点就在于它是一种比较抽象的社会公共利益，任何单位和个人没有专属享用权，很多情况下原告都并非本案的直接受害人。而且由于环境侵害大多具有间接性、无形性，难以确定一个直接的、具体的受害者，故难免遭遇不予受理或驳回起诉的命运。尽管《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”但何为“支持”，概念模糊，而且在前述原告资格的限制下，也不可能有很大的作为。另外，《民法通则》规定的一般诉讼时效期间为2年，《环境保护法》规定的因环境损害赔偿提起诉讼的时效期间为2年，《民法通则》规定的最长诉讼时效期间为20年，这些规定都未能反映环境损害过程的复杂性，不能满足对环境损害的救济。
    我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”意味着原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织，原告必须是被侵害的实体性权利的享有者。而环境公益属于人类共有或公有的财产，不专属于任何人。因此按照我国《行政诉讼法》公民、法人也不能对导致污染和破坏公共环境的非处罚性具体行政行为提起行政诉讼。
    （二）环境民事公益诉讼制度具有独特的环境公益保护功能
    虽然有关国家在环境公益诉讼的具体规定方面存有差异，但他们建立环境公益诉讼制度的目的都是为了有效地保护环境公益。正是这一目的，决定了环境公益诉讼制度本身具有有利于环境公益保护的一些独特措施。例如美国确立的“公民诉讼”，允许公民对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼，为减轻原告负担，规定法院可以决定诉讼费用，包括合理数额的律师费和专家作证费邮诉讼双方的任一方承担原告的资格不再以法律上保障的权利受侵害为条件 。环境公益诉讼制度的独特措施彰显了其在环境公益保护方面的独特功能。首先，环境公益诉讼有助于实现司法权对行政权的监督制约，纠正和预防政府在环境保护中的失灵。一方面，环境公益诉讼主要是针对政府的环境行为而进行的。只要政府的行为违反了法律的相关规定，并可能对环境造成损害，都可以作为环境公益诉讼的对象诉请法院加以司法审查。这可以促使政府机关依法行政，从而有效地预防和制止环境侵害行为。另外，环境公益诉讼制度可以充分发挥广大社会公众的监督作用。其关于广泛的原告主体的规定可以有效监督各种类型的社会主体的环境违法行为。第二，环境公益诉讼可以向传统诉讼制度一样对环境损害加以补救，更重要的是其能够对环境损害加以有效的预防。一方面，在环境公益诉讼中原告的请求可以包括要求被告采取有效措施防范环境损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大。另一方面，环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有环境损害的后果发生，只要能根据有关情况合理判断有环境公益损害的潜在可能即可，这样就可把环境违法行为消灭在萌芽状态。第三，环境公益诉讼可以促进环境保护政策。环境公益诉讼中对立的利害关系具有公共性当事人的主张体现的是整体性和普遍性利益，因此其波及的范围呈现广域化和规模化的特点。法院的裁决不仅直接约束案件当事人，而且对未参加诉讼的一般公众也产生拘束力和引导力。这种裁决的扩张力使得环境公益诉讼具有促进环境保护公共政策形成或变更的人用。最后，环境公益诉讼对社会公众参与环境保护具有促进作用。环境保护目标的实现离不开社会公众的广泛参与，而环境公益诉讼是社会公众参与环境事务的最直接、最有效的方式。
    （三）我国现实生活中已有为环境公益进行诉、审的基础和需求
    随着经济的发展和社会的进步，公民的环境法律意识也在不断提高。公民法律意识的提高作为法律发展的外部动力，推动着法律往更加完善的方向发展。首先，近年来公众环境意识有了很大提高，环境公益诉讼制度正是表达公众保护环境愿望的必要途径。公众环境意识的提高促使大量有关环境保护的诉讼的提起 。尽管其中许多案件都是为了寻求对人身财产权益的保护，但从中也透露了人们对环境公益的关注，反映了公众保护环境公益的愿望，法律应当为这种诉愿提供正当的表达渠道。其次，民间环保组织的大量出现，其社会影响力与支配力的不断增强，为我国建立环境公益诉讼制度提供了群众基础。再次，我国有关国家机关在司法实践中积极探索环境公益诉讼，积累了一些有益的经验。在我国环境公益诉讼的实践中，检察机关、法院、政府以及有关行使环境管理职权的部门以积极的姿态参与到之中，充分体现了相关国家机关对环境公益诉讼的支持和赞成。近来，无锡确立各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织能及居民社区物业管理部门为公益诉讼的原告。广州市海珠区针对新中兴洗水厂提起广东环境公益诉讼第一案等等。 以上情况表明，我国现实生活中已经存在为保护环境公益而进行起诉和审理的需要。当前的任务就是对种现实需求给予法律制度上的确认与规范，并提供满足这种现实需求的法律途径，尽快建立我国的环境公益诉讼制度。
    四、我国环境公益诉讼制度建立的路径与立法建议
    国外已经有环境公益诉讼的成功先例，国内学界已经为建立我国的环境公益诉讼制度作了认真的理论论证，司法界也为建立中国特色的环境公益诉讼做了一些尝试。目前我们尚需明确的是要建设什么样的环境公益诉讼制度，即环境公益诉讼建设的路径与模式选择问题。
    (一) 路径选择
    关于路径的选择，在此语境下指的是以什么样的方式确立公益诉讼制度。对此问题，曾有人提出制定《环境诉讼法》的方案，意在谋求从诉讼制度上对环境问题及相关利益保护的彻底解决。这种动议是良好的，但其可行性却大受怀疑。我国需要环境公益诉讼制度是无疑的，但主张建立环境公益诉讼法或环境诉讼法就显得没那么理直气壮，因为环境公益诉讼大多可以自然地被纳入传统诉讼制度之中。为了保护环境公益，环境公益诉讼制度存在建立的必要性，但却没有一个理想的建设蓝图 。因此，对该制度的建设，应考虑在与现有制度的关系上尽可能地采用改良措施，而不是大破大立。按照这样的思路，学者提出了两个路径选择方案：一个是法律解释类型。法律解释类型就是指利用现有的法律资源，包括法律规范、法律制度、法律原则、立法精神等，通过对现有法律的解释，在现有的法律中寻找环境公益诉讼制度的生长点，为环境公益诉讼制度的创立提供法律依据。另一个是立法类型，主要是通过制定新的法律、创设新的法律条款或修改法律的原有规定等方式，在法律中设立环境公益诉讼制度 。
    立法类型似更能体现我国当前的国情，理由：一是我国的立法与司法体制与美国存在巨大差异，我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例的地位、作用也存在巨大差异。我国司法解释的权限范围，按照全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，只能是“具体应用法律、法令”的问题。实践中，我国目前的司法解释存在泛立法化倾向，普遍存在着超越法定权限范围进行解释的现象，已经对我国法治建设产生了负面影响; 二是我国环境民事公益诉讼制度的建立应该是一个系统工程，涉及民事诉讼法的制度革新，环境保护法律法规的改革乃至民法典的起草和修宪，这么多方面的革故鼎新，是司法解释和典型案例所无法解决的;三是学界对环境诉讼制度的理论论证，司法界的有益尝试，积累了较为丰富的经验。国外也有较为成功的先例，其经验可以学习与借鉴。所以，现在将环境民事公益诉讼制度纳入立法轨道时机已经成熟。
    （二）立法建议
    首先，在宪法、组织法层面上，要修订宪法，肯定公民的环境权，肯定社会性的环境权益，并确认司法救济对于保护公民和社会环境权益的作用。
　其次，在环境行政诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的 ，按照以下思路修订《行政诉讼法》和《环境保护法》，以建立环境行政公益诉讼的标准和范围 ：一是承认公民和全社会的环境权，明确环境保护社会团体的地位，承认其社会作用，建立良性循环的公众监督法律机制 。二是扩展环境行政损害的范围，把损害从目前的环境要素的损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展至视觉、精神感觉等方面的非实质性损害。三是扩大社会团体以及非直接利害关系人行使环境行政起诉权的案件范围：环境和其他社会团体以及非直接利害关系人的合法环境权益因环境行政行为受到非实质性的损害时，授予他们以行政起诉权；环境和其他社会团体的成员的合法环境权益因环境行政行为受到实质性或非实质性的损害时，承认该社会团体代表其成员起诉的权利；在排除环境妨害或消除环境危险的诉讼中，建立社会团体和与本案无直接利害关系的民众支持环境行政诉讼的制度，还应确认各级政府及其职能部门、检察机关提起环境行政诉讼的权利，以弥补私人主体提起环境行政公益诉讼制度的不足 。四是建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度。只有这样，才有利于社会团体和民众对政府的环境行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。值得指出的是，环境公益行政诉讼的提起应当遵循一定的前置程序，即原告在起诉前的一定期限（如30天或者60天）通报有关的行政部门，如果被通报的行政部门不予理睬或者行动不合法律的要求，通报人就可以向法院起诉。另外，为了保证行政行为的公信力和其他人的利益，起诉最好应当在一定期限内进行，这也为国内外立法所广泛认可。
　再次，在环境民事诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用社会公共利益限制市场经济条件下不断膨胀的环境民事权利，以预防和治理环境问题的目的，按照以下思路修订《民事诉讼法》和《环境保护法》：一是扩展环境民事损害的范围。环境民事损害的内容应从目前的环境要素的损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展至视觉、精神感觉等方面的非实质性损害。二是扩大环境和其他社会团体行使环境民事起诉权的案件范围：环境和其他社会团体的合法环境民事权益受到非实质性的损害时，授予该社会团体以民事起诉权；环境和其他社会团体的成员的合法环境民事权益受到实质性或非实质性的损害时，承认该社会团体代表其成员起诉的权利；在排除环境妨害或消除环境危险的诉讼中，除继续坚持社会团体支持环境民事诉讼的制度外，还应确认各级政府及其职能部门、检察机关提起环境公益民事诉讼的权利 ，以弥补私人主体提起环境民事公益诉讼制度的不足。三是把美国的“介入诉讼”和我国的第三人参加诉讼的制度相结合，对于那些环境利益受到损害的公民和社会团体，授予其第三人的诉讼身份，允许其参加或者介入那些以国家机关为原告、企业或者私人为被告的实施环境法的诉讼进程 。为此，还要规定其介入诉讼的时间和程序，规定其介入诉讼可提出的诉讼请求和应享有的诉讼权利等。四是建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度。只有这样，才有利于社会团体和民众对大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。同样地，环境公益民事诉讼的提起也应当遵循一定的前置程序，即原告在起诉前的一定期限（如30天或者60天），给潜在的被告发出内容和格式符合法律要求的通知，如果被通报人不予理睬或者行动不合法律的要求，通知人就可以向法院起诉 。
　最后，在环境单行法的层面，要修订《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《自然保护区条例》等专门的环境法律法规，建立与《宪法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《环境保护法》规定一致的具体的公益诉讼内容。这些规定应采取肯定式阐述、否定式阐述、一般列举和概括列举相结合的方式来界定环境公益诉讼受案范围、主体要件、前提条件、诉讼请求、举证方式和条件等内容。如在诉讼的前提条件方面，规定原告必须在法定的期限内通知行政机关或者在法定期限内起诉；在对损害的认定方面，应当明确规定实质性损害的认定符合情势变更的原则；在受案范围方面，可以将美国的环境公民诉讼和普通侵权诉讼两个诉讼模式予以合并，规定环境公益诉讼既可对那些可申请法院强制令的案件提起，也可以对那些可要求环境损害赔偿案件提起；在诉讼请求方面，可以规定与环境保护和利益保护要求相一致的多元化的救济措施，在一定的情况下，也可以基于科学依据的不确定性，要求行政机关按照风险预防原则采取环境保护措施 。
　结语：在我国构建环境公益诉讼制度，既涉及诉讼理论的变革和发展，关乎环境法制度的更新与重构，也依赖于司法资源的整合和配置，取决于中国社会经济发展的水平、人民的环境保护意识的培育和提升，需要在不断的实验和创新中发展。希望在不断的尝试中，稳妥地建立我国的环境公益诉讼制度。该制度的建立将促进对我国环境公共利益的保护，还将带动我国其他领域公益诉讼制度的发展，推进我国法制现代化的进程。