沈洪   莫伟刚

　　一、预算外资金的概念及其他相关概念
   　预算外资金，依照财政部“财综字[1996]104号”《预算外资金管理实施办法》（下称《实施办法》）第二条的规定，是指国家机关（即国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关，下同）、事业单位、社会团体、具有行政管理职能企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构（下称“部门和单位”）为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募取和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。财政专户，依《实施办法》第十五条之规定，是指财政部门在银行设立的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户，分别办理中央和地方预算外资金的收缴和拨付。
     预算外资金收入是指财政部门按规定将预算外资金财政专户核拨给部门和单位的预算外资金和部分经财政部门核准不上缴预算外资金财政专户而直接由部门和单位按计划使用的预算外资金。可用预算外资金是指反映单位收到的从财政专户核拨的预算外资金和经财政部门核准留用的不上缴财政专户的预算外资金。其他收入是指单位其他未纳入财政预算管理的财政性资金，包括以政府名义获得的捐赠资金、有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的收入、财政专户利息、各种附加收入（包括农业税附加、公用事业附加、渔业税及渔业建设附加、盐税提成、公房租赁收入、宾馆和招待所收入、市场管理费收入、各行政执法罚没款等）。地方人民政府，是指依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定的地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。
    二、执行预算外资金的法律依据
    预算外资金所有权属于国家所有，使用权由地方各级政府行使，管理权归属地方各级政府直属的财政部门（如财政厅、财政局、财政所），地方各级政府对预算外资金的管理均受到当时的政治、经济形势和社会事业发展计划、经济管理体制的制约。
    预算外资金是专款专用，但预算外资金经核拨后由地方各级政府等单位依据国家有关的政策、制度规定自行安排使用。
预算外资金中部分经财政部门核拨不上缴预算外资金财政专户而直接由部门和单位按计划使用等属政府财政资金以外的自有资金。
    人民法院要对某物进行强制执行如进行物的处分，必须是被执行人对该物享有占有、使用、收益和处分的完全权利才具有执行行为的合法性、有效性，否则其执行方式、方法如何正确，其执行行为均不具有合法性、有效性，执行完毕的要执行回转，执行错误的要进行国家赔偿。既然地方各级政府对预算外资金经核拨后由地方各级政府等依据国家有关的政策、制度规定自行安排使用并有自有资金，证实地方各级政府对这部分预算外资金收入完全享有占有、使用、收益和处分的权利且能够现时控制该款的。
    《实施办法》第十三条规定了预算外资金的来源，由这些来源构成我国特色的国家财政性资金的预算外资金。人民法院在执行案件时，对作为被执行人的地方各级政府主要有乡（镇）政府、县（市、区）政府、地区行政公署和省（自治区、直辖市）政府，而这些级别不同的政府均各有范围、数额不同的预算外资金收入和自有资金，人民法院在执行时要区别执行预算外资金收入。如乡镇政府作为被执行人时则在乡镇政府直属机关――财政所下属的的预算外资金管理站的财政专户上的预算外资金就有乡镇政府自筹、统筹资金，以政府名义获得的各种捐赠资金，财政拨款有偿使用回收资金中未纳入预算管理的部分，财政专户利息，由单位自收自支管理的房租收入、礼堂租金收入、招待所等服务性收入、变卖废旧物资收入、农副业收入，按规定留归本单位自行掌握使用的如加工收入、设计检验收入等业务上发生的收益，其他杂项收入等预算外收入。
    《实施办法》第二十六条规定，乡镇自筹和统筹资金在使用时要按规定专款专用，经乡镇政府审批由财政部门按计划从财政专户核拨。即是说，这部分预算外资金收入乡镇政府是享有绝对支配权，人民法院对这部分预算外资金收入的执行是合法的，是有法律根据的。因为乡镇政府作为被执行人，有可支配的这部分预算外资金收入的履行义务能力，而这部分预算外资金收入是乡镇政府的可用财力，依照法治国家的要求，遵从诚信原则，用乡镇政府的这部分可用财力的预算外资金收入来履行生效法律文书所确定的债务义务是符合国家法律、法规、政策要求的，符合整个法治国家的利益的，是符合《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民诉法》）第二百二十二条及第二百二十三条的规定的。
    再有，“法释[2001]28号”《最高人民法院关于审理军队、武警、政法机关移交、撤销企业与党政机关脱钩企业相关纠纷案件若干问题的规定》（下称“法释[2001]28号”）第十六条规定在何种情形下执行预算外资金收入、自有资金及终结执行案件。人民法院执行工作也是为了国家利益，人民法院依据“法释[2001]28号”的规定对作为被执行人的地方各级政府的经核拨后的预算外资金收入、自有资金进行冻结、扣划是有司法解释作依据的。
    同理，依以上法律及司法解释之规定，人民法院对县（市、区）政府等以上的地方各级政府作为被执行人时，对其所拥有的经核拨后的预算外资金收入、自有资金进行冻结、扣划亦是合法的。这样，人民法院的执行地方各级政府的经核拨后的预算外资金收入、自有资金有法可依，执行结果体现执行司法必严的原则。
    三、执行预算外资金的范围、方式方法及其对有关问题的处理
    人民法院在执行工作过程中对经核拨后的预算外资金收入、自有资金进行冻结、扣划虽然是合法的，但应对预算外资金进行划分，否则会造成执行标的错误。对经核拨后的预算外资金收入、自有资金进行划分是有严格的政策界限的，并体现着国家管理资金的严肃性。预算外资金的划分是按法定的制度和一定的管理权限确定的，并随着财政体制的变更而变化的，各地区、各部门和各单位对预算外资金的管理权限和内容将有相应的变化：有些预算资金还会作预算外资金管理，有些预算外资金也可重新纳入预算资金管理，或者不再按预算外资金管理而作为“社会资金”纳入综合平衡的轨道。可见预算外资金的管理不是固定不变的，它将随着财政管理体制的改革而发展变化的。若人民法院在执行案件过程中一谓认为预算外资金是国家财政资金而无动于衷，或者是对预算外资金不作划分而全额冻结、强划的，同样是违反法律的规定和执行司法原则的。对所有的预算外资金收入、自有资金是不能完全强行扣划的。因为依照《民诉法》第二百二十二条、第二百二十三条中均有“应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需品（或者必需费用）”的规定，人民法院在强划此部分款项时应保留作为被执行人的地方各级政府的正常必要运行的不可少的启动资金、流动资金及企业基金等专用基金。
    人民法院执行工作人员为了准确地对经核拨后的预算外资金收入、属财政资金以外的自有资金进行冻结、扣划，应按《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》“34.加强对法官经济、金融、管理和科技专业知识的培训，增强社会知识和社会阅历，提高分析和解决实际问题的能力”的要求掌握对上述拟冻结、扣划的资金的划分基本原则、方法，以便准确执行。
    人民法院在执行案件时可对下列经核拨后的预算外资金收入、自有资金进行冻结、扣划：可用预算外资金、核准留用款、其他收入款。如笔者于2001年1月4日率队到博白县旺茂镇执行该镇政府财政所预算外资金管理站的设在该镇农村信用合作社经核拨后的预算外资金收入、自有资金八万六千元到法院执行专户上；当日11时左右由于受该镇党委、政府煽动不明真相的数百名群众围攻，笔者等执行人员至当日17时多反复对该镇党委、政府所提供的原始入账凭证进行核实，最后为了执行人员的生命、法院执行公务的车辆的财产安全，无奈之下只能裁定扣划该镇政府以上资金二万余元并支付给申请执行人。
    人民法院对作为被执行人的地方各级政府为完成国库券销售任务并经上级政府批准用预算外资金收入购买并存放银行的凭证式记名国库券进行冻结、扣划是否合法。根据“法释[1998]2号”《最高人民法院关于对被执行人存在银行的凭证式国库券可否采取执行措施问题的批复》之规定，有关银行应当根据“法发[2000]21号”《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》（下称“法发[2000]21号”）和“银发[1997]94号”《关于贯彻落实中共中央政法委〈关于司法机关冻结、扣划银行存款问题的意见〉的通知》的有关规定按照人民法院的协助执行通知书将此凭证式记名国库券本息进行冻结、扣划。
    按《实施办法》第五条第二款“在国家财政建立社会保障预算外制度以前，社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理”之规定，存在预算外资金财政专户上的社会保障基金，人民法院在执行时是不能冻结的，更不能扣划的。因为它是由社会保障机构代参保人员管理的，这笔基金是保障参保人员的退休、失业的基本生活需要，不属于社会保障机构所有。“法[2000]19号”《最高人民法院关于在审理的执行民事、经济纠纷时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》的规定，不得冻结、扣划这笔预算外资金收入。若执行人员或者执行单位受利益驱动故意违反此通知而冻结、扣划此笔社会保障基金的，应当按照最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判人员纪律处分办法（试行）》的规定进行处理；引起国家赔偿的依法确认赔偿，人民法院赔偿后依法追究具体责任人员的赔偿责任。
    执行人员决定执行预算外资金收入后，应当即制作民事裁定书、协助执行通知书并附生效判决书、执行通知书到人民银行查询被执行人的预算外资金开户行、帐号，之后即到有关金融机构（含银行及其分理处、营业所、信用社，下同）查询该预算外资金帐号上的现存余额。对执行人员只提供被执行人的单位名称而未提供具体帐号的，有关金融机构应当严格按照“法发[2000]21号”文件的有关规定开展工作。对冻结、扣划裁定书、协助执行通知书，执行人员根据“法发[2000]21号”文件的规定可以适用留置送达，以免被围攻。金融机构及其直接责任人对协助执行手续完备而拒不予以冻结、扣划的，或者将已冻结、扣划的预算外资金收入用以还贷收息，或者为被执行人隐藏、转移此预算外资金收入款项的，或者为被执行人通风报信、致使被执行人转移预算外资金收入款项的并且在人民法院限期追回后仍未能追回的，人民法院应当严格按照《民诉法》、“法发[2000]21号”及“法发[2007]29号”《最高人民法院最高人民检察院 公安部〈关于依法严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知〉》的有关规定对金融机构进行罚款，对金融机构的主要负责人或者直接责任人予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
    以上是对生效判决中把地方各级政府等作为被执行人而采取的对其预算外资金收入强制执行的一些肤浅看法。
    总的来说，执行人员一定要坚持执行原则，严格按照法律规定的程序执行。目前在执行案件工作中，执行人员或者人民法院不要轻易把地方各级政府等变更为被执行人，尤其是在2000年党中央、国务院作出军队、武警政法机关、党政机关与新办企业、经济实体脱钩决定后审结进入执行程序的案件，应当严格按照“法释[2001]28号”第十五条、第十六条的规定区别情形开展执行工作：能执结则执结，否则终结执行案件。
    人民法院冻结、扣划预算外资金收入是不宜直接处分给申请执行人的。因为按照《民诉法》第二百零八条、“法释[1998]15号”《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》“70、71”的规定，允许当事人、利害关系人及案外人提出异议，并且由人民法院在收到异议书后进行核查、核实，主要是核查、核实异议人按人民法院责成其在一定期限内提交的能证明其异议部分的资金来源的原始凭证等证据，必要时应当举行执行异议听证会，然后分别情况进行处理：理由成立的，人民法院应即裁定解除冻结、扣划；理由不成立的，裁定驳回异议，继续执行，直接处分给申请执行人的。对故意妨害人民法院执行工作的行为，应当严格按照《民诉法》和“法发[2007]29号”《最高人民法院最高人民检察院 公安部〈关于依法严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知〉》之规定对妨害人（含法人、其他组织）进行制裁。
    对检察机关提出的暂缓执行建议，人民法院应当严格按照“法释[2000]16号”《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》“根据《民诉法》的规定，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。”之规定继续执行。

　　(本文被《人民法院报》（2008年5月30日）采用)